مرور گزارش‌های تفریغ بودجه این هشت سال، که بخش عمده آن با دوره برنامه ششم توسعه هم‌زمان بوده و سال ۱۴۰۳ نخستین سال برنامه هفتم را شامل می‌شود، نشان می‌دهد برای پاسخ به این پرسش باید از «اندازه بودجه» فراتر رفت و به کیفیت منابع، رابطه درآمد و هزینه و نحوه تأمین کسری توجه کرد.

نکته مهم این است که رشد اسمی بودجه، به‌تنهایی شاخص مناسبی برای سنجش ظرفیت مالی دولت نیست. بخش قابل توجهی از حجم بودجه کل کشور مربوط به شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و مؤسسات انتفاعی وابسته است؛ بنابراین افزایش بودجه کل لزوماً به معنای افزایش منابع در دسترس دولت برای انجام وظایف حاکمیتی نیست.

این تفاوت در سال ۱۴۰۳ نیز قابل مشاهده است؛ در حالی که تحقق منابع عمومی حدود ۹۲٫۵ درصد رقم پیش‌بینی‌شده پس از تغییرات بود، عملکرد منابع شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و مؤسسات انتفاعی وابسته فاصله بسیار بیشتری با پیش‌بینی داشت. از این رو، استفاده از «بودجه کل» به‌عنوان تنها معیار ارزیابی توان مالی دولت می‌تواند تصویری گمراه‌کننده ایجاد کند.

مسئله فقط کسری بودجه نیست

مسئله مهم‌تر، ساختار تراز بودجه است. ممکن است بودجه در نهایت از نظر حسابداری تأمین شود، اما این امر الزاماً به معنای آن نیست که درآمدهای جاری توانسته‌اند هزینه‌های جاری را پوشش دهند.

برای نمونه، در سال ۱۳۹۹ درآمدهای تحقق‌یافته حدود ۲.۷۸۸ هزار میلیارد ریال و هزینه‌های تحقق‌یافته حدود ۴.۶۲۱ هزار میلیارد ریال بود و تراز عملیاتی حدود ۱.۸۳۴ هزار میلیارد ریال منفی ثبت شد. در همان سال تراز دارایی‌های مالی حدود ۲.۲۳۲ هزار میلیارد ریال مثبت بود. در سال ۱۴۰۰ نیز تراز عملیاتی حدود ۲.۰۴۸ هزار میلیارد ریال منفی گزارش شد.

بنابراین پرسش اصلی فقط این نیست که «آیا بودجه در پایان سال تأمین شد؟»؛ بلکه باید پرسید: این تعادل با چه نوع منابعی ایجاد شد؟ واگذاری دارایی‌های مالی یا انتشار اوراق، ذاتاً سیاستی نادرست نیست؛ اما اگر به‌صورت مستمر برای پوشش شکاف میان درآمدها و هزینه‌های جاری مورد استفاده قرار گیرد، مسئله از «تأمین مالی» به پایداری مالی تبدیل می‌شود.

سال ۱۴۰۳ از این منظر قابل تأمل است. با وجود تحقق نسبتاً مناسب درآمدها، هزینه‌ها حدود ۱۰۵٫۷ درصد رقم پیش‌بینی‌شده پس از تغییرات تحقق یافت و تراز عملیاتی حدود ۱۲٬۵۸۴ هزار میلیارد ریال منفی شد. طبق گزارش تفریغ، بخش عمده این کسری از طریق واگذاری دارایی‌های مالی و بخشی نیز از طریق واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای تأمین شده است.

بنابراین تجربه این سال نیز نشان می‌دهد که اصلاح بودجه صرفاً با افزایش درآمد حاصل نمی‌شود؛ رشد هزینه‌ها نیز باید با ظرفیت منابع پایدار هماهنگ شود.

در نهایت، آنچه گزارش‌های تفریغ به ما یادآوری می‌کنند این است: بودجه ایران بزرگ‌تر شده است، اما از روی اندازه بودجه نمی‌توان نتیجه گرفت که حاشیه امن مالی دولت نیز بزرگ‌تر شده است.

و این دقیقاً ما را به پرسش مهم‌تر می‌رساند: اگر یک شوک بزرگ اقتصادی یا مالی رخ دهد، دولت چه میزان فضای مالی برای واکنش دارد؟ اکنون باید یک گام جلوتر رفت: آیا ساختار موجود بودجه، حاشیه امن کافی برای مواجهه با شوک‌ها ایجاد می‌کند؟

گزارش‌های تفریغ بودجه مستقیماً شاخصی به نام «تاب‌آوری مالی» ارائه نمی‌کنند؛ بنابراین نمی‌توان صرفاً بر اساس آنها حکم قطعی داد که نظام بودجه‌ای کشور تاب‌آور یا غیرتاب‌آور است. اما می‌توان از مجموعه روندهای آنها یک هشدار سیاستی مهم دریافت کرد. تداوم کسری تراز عملیاتی، اتکا به منابع مالی برای پوشش بخشی از شکاف، فاصله میان پیش‌بینی و عملکرد و محدودیت انعطاف‌پذیری هزینه‌ها، همگی اهمیت مفهومی را نشان می‌دهند که کمتر در مرکز بحث‌های بودجه‌ای قرار گرفته است:

حاشیه امن مالی دولت

حاشیه امن مالی یعنی دولت در شرایط عادی آن‌قدر منابع پایدار و انعطاف در هزینه‌ها داشته باشد که هنگام وقوع یک شوک، برای حفظ خدمات عمومی و تعهدات ضروری، ناچار به تصمیم‌های پرهزینه و فوری نشود. از این منظر، تاب‌آوری نتیجه بزرگ بودن بودجه نیست؛ نتیجه کیفیت ساختار مالی است.

قانون بودجه؛ فقط جدول اعداد نیست

تاب‌آوری مالی یک وجه نهادی نیز دارد: اعتبار قانون بودجه و میزان اجرای آن. در تفریغ بودجه ۱۴۰۳، از ۲۰۷ حکم مورد بررسی، ۶۹ حکم به‌طور کامل، ۱۲ حکم ناقص، ۱۱۴ حکم به‌صورت بخشی اجرا شده و ۱۲ حکم فاقد عملکرد گزارش شده است.

البته این ارقام به‌تنهایی برای قضاوت درباره ناکارآمدی دستگاه‌ها کافی نیست؛ زیرا ماهیت و وزن مالی احکام با یکدیگر متفاوت است. اما از منظر حکمرانی مالی، یک پیام مهم دارد: قانون بودجه زمانی ابزار مؤثر حکمرانی است که پیش‌بینی‌های آن واقع‌بینانه، احکام آن قابل اجرا و انحرافات آن قابل پیگیری باشد.

پس مسئله اصلاح بودجه را نباید فقط به افزایش درآمد یا کاهش هزینه محدود کرد.

از «بودجه بزرگ‌تر» به «بودجه باکیفیت‌تر»

بررسی تجربه این دوره دست‌کم سه جهت‌گیری اصلاحی را برجسته می‌کند:

نخست؛ اصلاح رابطه درآمد و هزینه: کسری عملیاتی باید به یکی از شاخص‌های اصلی سلامت بودجه تبدیل شود و رشد هزینه‌های جاری با ظرفیت منابع پایدار هماهنگ باشد.

دوم؛ حکمرانی جدی‌تر بر بودجه شرکت‌های دولتی: فاصله قابل توجه میان پیش‌بینی و عملکرد شرکت‌ها باید به‌صورت منظم تحلیل شود و بودجه آنها از یک جزء حجیم در بودجه کل به موضوعی فعال در سیاست‌گذاری مالی تبدیل شود.

سوم؛ ایجاد حاشیه امن مالی: دولت در سال‌های برخوردار باید امکان ایجاد یک ذخیره احتیاطی قاعده‌مند را داشته باشد؛ ذخیره‌ای با قواعد روشن برای زمان استفاده، تا بخشی از هزینه شوک‌های آینده را جذب کند.

در نتیجه، شاید لازم باشد زاویه نگاه خود به بودجه را تغییر دهیم. به جای اینکه فقط بپرسیم: «بودجه چقدر بزرگ‌تر شد؟»

باید بپرسیم: «چه مقدار از این بودجه بر منابع پایدار استوار است؟ چه مقدار از هزینه‌های جاری از درآمدهای جاری تأمین می‌شود؟ و اگر فردا یک شوک جدی رخ دهد، دولت چقدر فضای مالی برای واکنش دارد؟»

گزارش‌های تفریغ ۱۳۹۶ تا ۱۴۰۳ پاسخ کامل همه این پرسش‌ها را در اختیار ما نمی‌گذارند؛ اما به‌ اندازه کافی نشان می‌دهند که اندازه بودجه، به‌تنهایی معیار مناسبی برای سنجش توان مالی دولت نیست.

بنابراین شاید سؤال اصلی بودجه‌های آینده نباید این باشد که: «بودجه را چقدر بزرگ‌تر کنیم؟» بلکه باید این باشد: «چگونه حاشیه امن مالی دولت را بزرگ‌تر کنیم؟»

زیرا بودجه سالم فقط بودجه‌ای نیست که در پایان سال متعادل به نظر برسد؛ بودجه سالم بودجه‌ای است که در آغاز یک شوک نیز فضای کافی برای واکنش داشته باشد.